Quelle régulation pour le secteur de la formation et pour quoi faire ?

On peut poser le constat que la loi de septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel est la réforme de la formation professionnelle qui a produit la transformation la plus en profondeur du secteur de la formation depuis la loi fondatrice de 1971 dite loi Delors, bien plus fortement que les réformes de 2004, 2009 et 2014. De plus, contrairement aux autres réformes qui impactaient essentiellement la formation des adultes, elle a profondément transformé la formation professionnelle initiale.

Beaucoup a été dit sur les dispositifs eux-mêmes, principalement l’apprentissage et le compte personnel de formation (CPF), et sur l’initiative donnée aux actifs et futurs actifs pour choisir leur parcours de formation. Mais on oublie souvent l’éléphant au milieu de la pièce : l’ambition d’avoir un système de formation professionnelle mieux aligné sur les besoins en compétences du marché du travail, ou pour le dire plus abruptement l’ambition d’avoir un système moins tourné sur ses propres enjeux interne et plus sur ceux de ses bénéficiaires, apprenants et entreprises.

C’est d’ailleurs maintenant que l’on cesse dans le débat public, sous la pression des contraintes budgétaires, de se satisfaire exclusivement du développement quantitatif – qui est en soi un succès indéniable – que l’on repose plus fortement la question de l’impact des dispositifs au regard de cette ambition originelle. C’est à l’aune de ce questionnement que la réforme est évaluée maintenant et que se prépare après la présidentielle à venir la réforme suivante.

Trois transformations majeures

En simplifiant on peut dire que le système de 2018 a apporté trois transformations majeures :

Il a affirmé que la formation professionnelle y compris initiale pouvait relever du marché, marché régulé certes, mais du marché : ce qui a impliqué de changer le mode d’intervention des pouvoirs publics, laissant plus de marges de manœuvre à l’initiative privée, parfois trop ;

Afin de porter la promesse d’un continuum de formation tout au long de la vie, il a estompé les frontières entre formation initiale et continue ;

Il a profité de la maturité technologique pour développer via le CPF une plateforme unique et centralisée administrée par la Caisse des dépôts. On ne peut d’ailleurs que regretter que la même logique n’ait pas abouti dès l’origine, en préservant un modèle paritaire, à une centralisation de la gestion de l’apprentissage.

Les quatre piliers de la régulation : bilan mitigé

Ce système désintermédié a fait le pari d’une quadruple régulation en contrepartie de cette plus grande liberté de l’initiative privée :

Celle de la qualité des processus des organismes de formation, via la certification Qualiopi ;

Celle de la certification professionnelle à la fois garante de l’adéquation des objectifs d’apprentissage aux besoins en compétences du marché du travail et porteuse d’un signal fiable pour les entreprises de maîtrise des compétences professionnelles des actifs et futurs actifs ;

plus méconnue, celle de la transparence de l’impact des formations pour les usagers, afin de leur permettre de faire des choix éclairés ;

Et enfin celle de la régulation budgétaire.

Sur le premier volet, si Qualiopi a permis d’assurer l’atteinte d’un certain standard : ses lacunes, ses difficultés de mise en œuvre et la complexité de prendre en compte des modèles d’organismes profondément différents avec une certification unique, amènent à un constat d’échec partiel en termes d’impact sur la régulation du secteur. Pour autant, renoncer à ce levier n’a pas paru pertinent au gouvernement sous peine de produire un retour en arrière, le choix est ainsi fait d’en revoir certains paramètres, ce qui permettra de répondre aux principales lacunes constatées. Au regard de l’importance prise dans les processus des organismes de formation, une évaluation de politique publique paraît nécessaire.

Sur la certification professionnelle, dont la régulation est assurée par France compétences, le système est lui critiqué sous trois angles :

une rigidité dans l’évolution des référentiels, qui ne permet pas de prendre en compte les évolutions en cours liées à la transformation de nombreux métiers sous l’impact de l’IA ;

une critique de la compétence professionnelle elle-même qui ne permettrait pas l’adaptabilité nécessaire aux évolutions des métiers ;

un filtre de la reconnaissance de l’État, condition pour qu’une formation préparant à une certification accède aux financements publics, qui ne garantit pas à lui seul que ces formations aient un impact satisfaisant, d’autant plus que les modalités de contrôle a posteriori de la reconnaissance sont limitées à ce jour.

La première critique est légitime mais aller vers un système plus agile porte en lui le risque d’une illisibilité renforcée pour les entreprises et les apprenants : si le cadre change en permanence, il ne part pas forcément dans la bonne direction (rappelons-nous certains effets de mode comme les formations liées au metaverse) et in fine il peut ne plus exister tout simplement. Cela n’exclut pas cependant de mener une réflexion pour changer certains paramètres en permettant notamment des situations d’actualisation des référentiels des certifications durant leur période d’enregistrement aux répertoires nationaux des certifications.

La deuxième critique est celle qui relève le plus d’une approche idéologique, voire d’un réflexe conservateur, la compétence crée le lien entre le savoir transmis et l’exercice concret en milieu professionnel, ainsi elle peut par effet miroir questionner en retour l’utilité d’un savoir au regard de cette finalité professionnelle. Cette approche utilitariste des savoirs répond à une logique d’efficacité, celle de fixer des objectifs d’apprentissage permettant d’acquérir les compétences nécessaires à l’exercice non pas d’un poste de travail en particulier mais d’un métier. La compétence permet ainsi d’appréhender une multiplicité de situations dans des configurations différentes.

Les compétences d’un individu sont une matière vivante et évolutive. En elles-mêmes elles sont porteuses d’agilité si elles sont correctement nourries par une organisation de travail apprenante et des actions de formation ultérieures tout au long de la vie professionnelle. C’est sur cela qu’il faut agir avec une politique incitative, par exemple en reconnaissant que certaines dépenses de formation des entreprises sont des dépenses d’investissement.

La troisième critique, sûrement la plus fondée, pose la question de la meilleure mesure de l’impact et fait directement écho à la dernière ambition de régulation de la loi de 2018.

L'impact des formations : un chantier inachevé

Pour le dire simplement, la transparence des résultats des formations, malgré les avancées du dispositif Inserjeunes, est le grand échec de la mise en œuvre de la réforme :

Car donner un chiffre d’insertion professionnelle ne signifie pas qu’on permet sa bonne appropriation, sinon certaines formations à faibles débouchés n’accueilleraient plus autant de jeunes.

C’est une lacune dans notre système éducatif de ne pas donner les compétences permettant de bien s’orienter, l’orientation étant encore trop souvent vue comme une simple transmission d’information, malgré les progrès réalisés ces dernières années ;

Car ce n’est pas aux acteurs de la formation de produire les données d’impact de leurs formations, selon une appréciation par nature biaisée, mais aux pouvoirs publics. Ainsi le vide de la statistique publique sur l’insertion professionnelle sur les niveaux 6 et 7 de qualification pour la majeure partie de l’enseignement supérieur privé empêche à ce jour un système efficient de régulation par l’impact.

Car même quand les données d’impact sont disponibles elles manquent de profondeur : est-ce que l’apprenant exerce bien le métier pour lequel il a été formé ? Est-ce que le résultat est dans la norme des autres formations préparant à ce métier ? Est-ce que l’on est capable de prendre en compte le profil sociologique des apprenants, à l’exemple des indicateurs d’impact des établissements scolaires ?

La mesure de l’impact doit être la grande priorité des prochaines années pour mettre l’efficience au cœur du système et favoriser ainsi les acteurs les plus qualitatifs, notamment en conditionnant une partie des financements à l’aune de ces résultats.

La contrainte budgétaire est un outil de la régulation nécessaire pour éviter les effets d’aubaine et assurer un usage efficient des fonds publics, mais elle doit s’inscrire, pour un marché régulé comme celui de la formation et particulièrement dépend aux évolutions des financements publics, dans un vrai exercice de programmation pluriannuel sous peine de détruire de la valeur.

L’ampleur du succès de l’apprentissage et du CPF a pris de court les équilibres de financement du système, ce qui a généré des réactions progressives par à-coups dont la répétition peut durablement saper les réussites de la loi de 2018.

Par ailleurs, en méconnaissant parfois l’impact positif sur les ressources fiscales et sociales de la formation du fait des gains de compétitivité et en omettant la valorisation des dépenses sociales évitées, certaines mesures de régulation budgétaire portent en elles-mêmes des effets de dégradation à moyen terme des comptes publics.

Pour l’apprentissage par exemple, le coût net annuel durant la formation pour les comptes publics, une fois déduit les ressources fiscales et sociales, est maintenant significativement inférieur à celui de la formation d’un jeune sous statut scolaire. Même si la donnée publique n’est pas encore disponible pour 2025 et a fortiori sur 2026, il faudrait que ce nouveau paramètre soit mieux pris en compte dans les arbitrages budgétaires.

Sur le sujet particulier de l’apprentissage, le système de financement doit être simplifié et tourné vers la qualité, la régulation financière implique une équité entre les acteurs et un même financement à situation comparable, ce qui n’exclut pas que les acteurs paritaires puissent fixer des priorités.

Les angles morts de la réforme

Enfin, la loi n’ayant pu couvrir toutes les thématiques :

Elle a omis de traiter de la lutte contre la fraude à la formation, fraude qui préexistait à la réforme mais dont l’ampleur a été fortement amplifiée par le succès des dispositifs.

Si dès 2022, le législateur a corrigé cette lacune dans le cadre du CPF en complétant le cadre juridique, comblant ainsi les principales voies d’eau, il a fallu attendre la loi adoptée cette année par le Parlement sur la lutte contre les fraudes fiscales et sociales pour que le cadre juridique soit adapté pour l’ensemble des dispositifs.

L’efficacité de ce nouveau cadre sera cependant conditionnée à plusieurs prérequis parmi lesquels on peut citer la coordination ou la mutualisation des contrôles des pouvoirs publics et des financeurs et la constitution d’un système d’information partagé permettant de sortir d’une approche artisanale du contrôle en réponse à une fraude de nature industrielle.

Elle a porté la régulation du seul point de vue du ministère du Travail sans suffisamment prendre en compte les autres mécanismes de régulation portés par les ministères éducatifs. Si ceux-ci ne sont ni outillés pour lutter contre les pratiques frauduleuses et parfois méconnaissent les acteurs privés, ils portent l’expertise mobilisable du côté public pour apprécier la qualité des formations et doivent ainsi avoir une place plus forte dans la régulation du système.

Le fait cependant qu’ils soient porteurs de la majeure partie de l’appareil public de formation, les oblige à une attention renforcée sur l’égalité de traitement entre acteurs de la formation et sur l’appréhension objective de modèles efficients sans pour autant répondre aux canons académiques.

En toute hypothèse, les futurs mécanismes de régulation du secteur de la formation,qu’ils soient portés par le projet de loi de régulation de l’enseignement supérieur privé en cours de discussion ou s’agissant de futurs textes post présidentiels devront s’inscrire dans l’approfondissement de la coordination interministérielle et avec les acteurs du secteur, pour gagner en efficacité, en lisibilité pour les usagers et en cohérence.

Paru dans La revue de l'Établi, n°1, page 48.